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La mise en œuvre du principe « le silence vaut acceptation »

 
 
La mise en œuvre du principe « le silence vaut acceptation »

La mise en œuvre du principe « le silence vaut acceptation »

I. Présentation générale de la réforme

Le principe de droit commun (silence vaut refus) est inversé.

 

La loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a inversé le sens du silence gardé par l’administration sur une demande : si l’administration n’a pas refusé la demande, celle-ci est tacitement acceptée au bout de deux mois.

La réforme, qui est entrée en vigueur pour les demandes  déposées à compter du 12 novembre 2014, ne signifie pas que les décisions concernées feront automatiquement l’objet d’une autorisation. L’administration garde la possibilité, après l’instruction, de refuser une demande si les conditions légales et réglementaires ne sont pas réunies : le régime « silence vaut acceptation » n’a pas pour objet ou pour effet de transformer des régimes d’autorisation en déclaration.

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A. Les exceptions de plein droit par application directe de la loi

 

Cette réforme n‘a pas vocation à s’appliquer à toutes les décisions de l’administration : certaines décisions, par leur nature, ne rentrent pas dans le champ d’application de la loi du 12 novembre 2013, et d’autres peuvent faire l’objet de décrets permettant de déroger au principe du silence vaut acceptation.

Les décisions qui par leur nature échappent au principe du silence vaut acceptation

- demande qui ne tend pas à l’adoption d’une décision individuelle : le législateur a entendu que la réforme porte sur les décisions rendues par  l’administration, et non à titre d’exemple les renseignements et informations qu’elle peut transmettre et qui ne tendent pas à l’adoption d’une décision.

La décision individuelle se caractérise par la circonstance que le destinataire de la décision est nominativement désigné (ou plusieurs personnes) et qu’elle est susceptible de créer des droits acquis, alors qu’une décision réglementaire ne le peut en aucun cas.

Ainsi, les décisions d’espèce, au rang desquelles figurent les déclarations d’utilité publique ou l’arrêté autorisant la constitution d’une association foncière urbaine, ne rentrent pas dans le champ d’application de la réforme car n’étant ni générale, ni individuelle, elles ne constituent pas des décisions individuelles même si elles peuvent être prises à la demande d’une personne.

- demande qui ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par une loi ou un règlement : l’objectif principal du législateur est d’éviter la création de décisions implicites d’acceptation

sur des demandes fantaisistes ou de pur confort. Les travaux préparatoires au Conseil d’Etat dans le cadre des décrets portant dérogation au principe du « silence vaut acceptation » ont permis de préciser plus encore cette disposition : la demande doit être formellement prévue par un texte.

Si la pratique met en évidence des demandes recevables sans texte, par exemple celles des détenus auprès de l’administration pénitentiaire, le principe « silence vaut acceptation » ne peut valoir que pour autant qu’un texte prévoit cette demande et l’autorité compétente.

- réclamations ou les recours administratifs : le seul silence gardé par l’administration sur

les recours administratifs (recours gracieux, recours hiérarchiques et recours administratifs préalables obligatoires) ne pourra transformer  en décision favorable une première

décision qui, par essence, ne l’aura pas été. Le législateur y a adjoint les réclamations, notion plus englobante et traduisant sa volonté de viser tous les recours précontentieux des administrés contre les décisions individuelles qui leur sont défavorables.

- demande qui présente un caractère financier : cette demande tend directement à faire naître une dette, ou une créance, pour l’autorité administrative ou à modifier leur montant. A titre d’exemple, les demandes suivantes rentrent dans le champ de l’exception de plein droit : indemnisation pour préjudice, allongement d’un délai de paiement, remise de dette, délivrance d’une aide ou d’une subvention.

demande qui s’inscrit dans le cadre des relations entre l’administration et ses agents : le champ de cette exception est plus réduit qu’il n’y paraît car il vise strictement les relations entre un agent et son administration d’emploi. Ainsi, les procédures de recrutement ne rentrent pas dans le champ de l’exception (comme l’admission à se présenter à un concours). Ce point est pris en compte dans le cadre des décrets portant dérogation au principe du silence vaut acceptation.

Pour les demandes qui rentrent dans ces hypothèses : le principe « silence vaut accord » n’est pas applicable.

B. Les exceptions prévues par la loi et qui nécessitent la publication d’un décret

Par décret en Conseil d’Etat, trois exceptions de plein droit sont prévues mais, par souci de sécurité juridique, elles supposent d’identifier en amont les décisions concernées et de les mentionner dans un décret en Conseil d’Etat.

- protection des libertés et principes à valeur constitutionnelles : le Conseil constitutionnel (décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 « vidéosurveillance ») avait en effet jugé qu’un régime de décision implicite d’acceptation ne peut être institué lorsque la protection des libertés publiques, ou la sauvegarde des autres principes à valeur constitutionnelle s’y oppose. Cette jurisprudence repose sur l’idée que si le contrôle de l’administration constitue la garantie légale d’une exigence constitutionnelle il doit être effectif, et la décision explicite est alors nécessaire. Le silence de l’administration, qui pourrait relever d’une absence d’instruction de la demande, est exclu.

- sauvegarde de l’ordre public : cœur de métier des préfectures, la sauvegarde de l’ordre public est un point central dans la mise en œuvre de cette réforme. C’est sur ce fondement que les dérogations au principe du « silence vaut acceptation » ont été présentées et obtenues (voir fiche déclinaison de la réforme au ministère de l’intérieur). Ainsi, à titre d’exemple, le régime des armes, ou celui de la sécurité privée, reste soumis au principe « silence vaut rejet ».

- respect des engagements internationaux et européens de la France : ce fondement n’est

pas anecdotique dans le droit des étrangers et dans certaines décisions relevant de la sécurité routière. Certains accords peuvent en effet prévoir une décision formalisée, voire motivée ou assorties de prescriptions particulières.

Le législateur a aussi souhaité que des exceptions laissées à l’appréciation du Gouvernement soient possibles, sous la réserve d’une plus grande solennité dans l’adoption du décret qui, outre son examen au Conseil d’Etat, est délibéré en conseil des ministres.

Ainsi, l’objet de la décision ou des motifs de bonne administration peuvent fonder des dérogations au principe du « silence vaut acceptation ». A titre d’exemple, la délivrance des titres ne peut pas s’inscrire dans un processus où l’autorisation tacite est appliquée dans l’intérêt même du demandeur : celui-ci demande la remise physique d’un titre, et non pas une autorisation de délivrance.

La publication des procédures soumises au principe du « silence vaut accord » : la liste des procédures concernées par ce nouveau dispositif est disponible à l’adresse suivante :

http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Silence-vaut-accord-SVA

II. Déclinaison de la réforme au ministère de l’Intérieur

A. Le principe de droit commun (silence vaut refus) est inversé

Le travail conduit en administration centrale, soumis à l’arbitrage du cabinet du Premier ministre puis à l’examen du Conseil d’Etat et pour certaines décisions au conseil des ministres du 22 octobre 2014, permet de conserver dans le régime du « silence vaut rejet » les décisions les plus importantes, tant pour la sauvegarde de l’ordre public que pour le bon fonctionnement des services.

- au titre de l’ordre public et des principes à valeur constitutionnelle (décret n° 2014-1294 du 23 octobre 2014) : 89 décisions ont été sorties du champ du principe « silence vaut acceptation » et deux autres, particulièrement sensibles, figurent dans un décret relevant du ministère de l’écologie : autorisation d’ouverture d’un établissement recevant du public et autorisation d’occuper un immeuble de grande hauteur.

Les principales exceptions relèvent des domaines suivants :

-  armes et explosifs (toute autorisation ou agrément permettant de détenir ou manipuler

des armes ou des explosifs)

- sécurité privée (toute autorisation d’exercice dans ce secteur, y compris pour les palpations)

droit des étrangers (toute demande d’abrogation d’une mesure d’éloignement, autorisations relatives aux actions conduites dans les lieux de rétention)

- sécurité routière (agréments initiaux permettant d’exploiter un établissement de formation à la conduite)

- sécurité civile (agréments de sécurité civile)

droit funéraire (demandes relatives au transport des corps ou aux délais d’inhumation)

casinos (autorisations relatives aux jeux, agréments des personnels)

au titre des dérogations laissées à l’appréciation du Gouvernement (décret n° 2014-1292 du 23 octobre 2014) : 47 décisions font l’objet d’une dérogation au principe « silence vaut acceptation ».

Les principales exceptions relèvent des domaines suivants :

- délivrance des titres (dont les passeports, CNI, permis de conduire, certificats d’immatriculation, titres d’entrée et de séjour pour les étrangers)

- inscription sur les listes électorales

- opposition à sortie du territoire d’un mineur

- agrément initial des associations de formation aux premier secours et des référentiels internes de formation et de certification

Dans le cadre de l’instruction de ces demandes, les services compétents ne seront pas confrontés au risque d’être « dépassés » par le temps : la décision d’acceptation ne pourra naître implicitement deux mois après la saisine initiale.

B. Les décisions implicites d’acceptation qui bénéficient d’un délai adapté 

Le législateur a prévu la possibilité de prévoir un délai différent du délai de droit commun

(deux mois) en raison de la complexité de la procédure.

Ainsi  (décret n°2014-1293 du 23 octobre 2014), les renouvellements d’agrément permettant d’exploiter un établissement de formation à la conduite, l’inscription des vétérinaires habilités à réaliser des évaluations comportementales des chiens dangereux, l’agrément des certificats de qualification professionnelle des armuriers peuvent faire l’objet d’une décision implicite d’acceptation 4 mois après la saisine.

III. Aspects pratiques

 

La mise en œuvre du principe « silence vaut accord » suppose que les services instructeurs, saisis d’une demande susceptible de faire naître une décision implicite, suivent les règles suivantes qui, pour certaines, existaient avant la loi du 12 novembre 2013.

- accusé de réception de la demande :

Conformément aux dispositions de la loi du 12 avril 2000 (toute demande adressée à une autorité administrative fait l’objet, de la part de celle-ci, d’un accusé de réception – article

19 alinéa 1), il appartient à l’administration saisie de délivrer un accusé de réception. La

disposition n’est pas nouvelle, mais prend un relief particulier avec l’augmentation des demandes susceptibles de faire l’objet d’une autorisation implicite.

Le décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 prévoit les mentions que doit comporter l’accusé de

réception : date de réception de la demande, délai au terme duquel peut naître une décision implicite d’acceptation, désignation du service chargé d’instruire la demande.

La délivrance de l’accusé de réception permet de faire courir le délai aux termes duquel peut naître une décision implicite d’acceptation. Lorsque l'accusé de réception n’a pas été transmis, ou ne comporte pas les indications prévues par le décret du 6 juin 2001, les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur de la demande.

A défaut d’accusé de réception, il incombe au demandeur d'établir la preuve de sa demande comme cela est posé par le deuxième alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative qui dispose : “La date du dépôt de la réclamation à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête”.

-  identification de l’autorité compétente :

Les dispositions de la loi du 12 avril 2000 (article 20) n’ont pas été modifiées par la loi

du 12 novembre 2013.Le délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite d’acceptation ne court qu’à compter de la réception par l’autorité compétente.

A l’opposé, une décision implicite de refus court à compter de la réception par l’autorité initialement saisie.

- dossier de demande complet :

la loi du 12 novembre 2013 a élevé au niveau législatif une règle qui relevait auparavant du

niveau réglementaire (article 2 du décret du 6 juin 2001). L’article 20 de la loi du 12 avril 2000 comprend un nouvel alinéa qui prévoit que lorsque le demandeur n’a pas fourni l’ensemble des pièces nécessaires à l’examen de sa demande, le délai de naissance de la décision implicite ne court qu’à compter de la réception des pièces réclamées par l’administration.

- publication des demandes :

Les demandes qui peuvent aboutir à une décision implicite d’acceptation ne font pas

nécessairement l’objet d’une publication. A cet égard, la nécessité de publier une demande pouvant aboutit à une décision implicite s’apprécie au regard du bénéficiaire de la décision et des tiers.

Pour les bénéficiaires

Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite d'acceptation ne court qu'à compter de la date de réception de la demande par l'autorité compétente. Par voie de conséquence, le point de départ du délai de recours contentieux sera fixé à compter de la naissance d'une décision tacite calculée à partir de cette date.

La décision implicite d'acceptation fait l'objet, à la demande de l'intéressé, d'une attestation délivrée par l'autorité administrative

Pour les tiers

S'agissant des tiers, le délai de recours contentieux ne court qu'à compter de l'accomplissement de formalités de publicité à la diligence de l'administration ou du bénéficiaire de l'autorisation la leur rendant opposable

Le bénéficiaire d'une décision qui doit être publiée peut, en l'absence de procédure de publicité, en donner notification aux tiers intéressés pour ouvrir, puis clore en l’absence de recours, le délai contentieux